Kannanhoidollisen metsästyksen koukerot
Suurpetojen kannanhoidolliseen metsästykseen liittyvän lainsäädännön kansallinen tulkinta on kiristynyt viime vuosina merkittävästi.
Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) tekemien uusien linjausten vuoksi poikkeuslupia ei voida enää myöntää samoin perustein kuin aikaisemmin. Metsästäjäkentässä tätä ei ole ollut helppo ymmärtää varsinkaan, kun Ruotsissa vastaavat oikeudelliset tulkinnat eivät ole tiukentuneet ja kannanhoidollinen suurpetojen metsästys on edelleen mahdollista entisin perustein.
Asiakokonaisuutta ei helpota sekään, ettei luontodirektiivissä tai metsästyslaissa ole sanottu suoraan sitä, mikä kannanhoidollisen metsästyksen peruste eli päämäärä on. Päämäärän asettaminen jää näin ollen kansalliseen harkintaan. Kun kyse on harkinnasta, on selvää, että päätöksentekijän eli Suomen riistakeskuksen käyttämä päämäärä on altis kritiikille.
Päämäärän oikeellisuus ratkeaakin lopulta vasta oikeuskäsittelyssä. Tämä on kuitenkin äärimmäisen hidas tapa ratkoa asiaa, koska viime kädessä asian ratkaisee KHO 1–2 vuotta kestävässä oikeusprosessissa.
Mitä asetettavalta päämäärältä edellytetään?
Unionin tuomioistuin katsoi ennakkoratkaisussaan (C-674/17), että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa on tulkittava siten, että päämäärät, joihin poikkeuksella pyritään, on tuotava päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin (tuomion kohta 41).
Eli tuomioistuimen mukaan alakohtaa onkin tulkittava siten, ettei lupaa voida myöntää, jos poikkeuslupien päämäärää ei ole tuettu selvin ja täsmällisin perusteluin ja jos kansallinen viranomainen ei kykene täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella osoittamaan, että poikkeusluvilla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.
KHO viittaakin ilveksen kannanhoidollista metsästystä koskevassa ennakkopäätöksessään (KHO 2022:48) edellä mainittuun unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisuun ja toteaa, ettei pelkästään asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ole yksinään riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle, ellei poikkeusluvasta samalla ilmene selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä alueella pyritään, sekä se, miten metsästyksellä saavutettaisiin tämä päämäärä.
Ennakkopäätöksessä todetaan myös, ettei luontodirektiivin tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys voi sellaisenaan olla luontodirektiivin (16 artiklan 1 kohdan e alakohdan) ja sen myötä myöskään metsästyslain (41 a §:n 3 momentin) soveltamisen edellytyksenä oleva päämäärä. Niiden lisäksi metsästyksellä pitää pyrkiä johonkin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään.
Tästä seuraa se, että vaikka metsästyksellä ei käytännössä olisi haitallista vaikutusta lajin, kuten esimerkiksi karhun tai ilveksen suojelun tasoon, asialla ei ole merkitystä. KHO:n mukaan poikkeusluvalla sallittu kannanhoidollinen metsästys voi sinänsä kuitenkin olla keino luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi.
Komission luontodirektiivin soveltamista koskevan ohjeasiakirjan mukaan poikkeus luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Ohjekohtaan nojaten KHO toteaakin karhua koskevissa ennakkopäätöksissä (KHO 2023:99 ja KHO 2023:100), että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan kuitenkin soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava.
Lisäksi KHO toteaa, että päämäärän hyväksyttävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon lajiin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi karhun osalta kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Lisäksi KHO toteaa, että poikkeusluvan perusteena tulee olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalta alueelta.
Muistutettakoon vielä, että KHO toteaa olevan sinänsä selvää, että liian tiheä karhukanta voi aiheuttaa ongelmia, joiden ratkaiseminen on mahdollista vain metsästyksellä. KHO pitääkin mahdollisena, että karhukannasta johtuvien sosiaalisien ongelmien lieventäminen voisi tapahtua hallitusti karhujen määrää vähentämällä.
Miten muuttuneet tulkinnat näkyvät käytännössä?
Edellä kuvatut tiukentuneet kansalliset oikeustulkinnat ovat johtaneet tilanteeseen, jossa entisin perustein tehdyt hakemukset eivät enää johda myönteiseen päätökseen.
Lupien myöntämiseksi hakijan on voitava osoittaa esimerkiksi karhun osalta hakemusalueen karhukannan kasvu ja siitä johtuvat paikalliset ongelmat yksilöllisesti. Lisäksi Suomen riistakeskuksen on todennettava nämä. Pelkät yleisluontoiset väitteet tai uskomukset eivät johda mihinkään.
Toisin sanoen esimerkiksi karhun kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Lisäksi poikkeusluvan perusteeksi tulee olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan lupahakemusta koskevalta alueelta. On myös huomattava, etteivät vähäiset vahinkotapahtumat tai pihakäynnit riitä kannanhoidollisten poikkeuslupien perusteeksi. Tämä siksi, että yksittäistapaukset voi olla mahdollista hoitaa niin sanotuilla vahinko- tai turvallisuusperusteisilla poikkeusluvilla.
Suomen riistakeskus tekikin valtaosaan kesän karhuhakemuksia kielteisen päätöksen, koska hakemukset eivät täyttäneet perusedellytyksiä (laillinen päämäärä ja sen perusteet yhdessä). Kielteisissä päätöksissä hakijat eivät olleet tukeneet selvin ja täsmällisin perusteluin poikkeusluvan päämäärää hakemusalueeseen yksityiskohtaisesti kytkeytyvillä tiedoilla. Pelkästään yleisluontoiset kuvailut pyynnin tarpeesta eivät ole riittäviä. Kielteisissä päätöksissä ei voitu myöskään tieteellisten tietojen perusteella osoittaa sitä, miten kannanhoidollisella metsästyksellä keinona saavutettaisiin hakemukselle asetettu päämäärä.
Suomen riistakeskus katsoi ainoastaan yhden karhuhakemuksen osalta, että edellytykset luvan myöntämiselle täyttyivät. Täyttä oikeudellista varmuutta tästäkään ei vielä ole, sillä päätökselle hyväksyttyä päämäärää ja sille annettuja perusteluita ei ole hallinto-oikeudessa (ja KHO:ssa) läpi käyty.
Mitä jatkossa?
Kannanhoidollisen metsästyksen kriteerit ovat yhä osittain hämärän peitossa. Maa- ja metsätalousministeriö onkin asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on tehdä ehdotuksia suurpetojen kannanhoidollisen metsästyksen mahdollistamiseksi. Ratkaisuehdotukset voivat olla lainsäädäntöön tehtäviä muutoksia, hallintoon tai toimintatapoihin liittyviä muutoksia. Työryhmän työn tulisi valmistua 15.10.2024 mennessä.
Lisäksi ministeriö on tuonut pitempikestoisena ratkaisuna esille sen, että suotuisalla suojelun tasolla olevat lajit tulisi siirtää luontodirektiivin liitteestä IV liitteeseen V. Tätä toivetta tukeekin useampi EU-maa. Siirto mahdollistaisi metsästyksen järjestämisen nykyistä joustavammin
Liitemuutoksissa aloitevalta on kuitenkin EU:n komissiolla. Aika näyttää, löytyykö komissiolta aitoa tahtotilaa niiden edistämiseen. Jos tahtotila löytyisi, prosessi veisi kuitenkin useampia vuosia. Lisäksi liitemuutoksiin tarvitaan kaikkien jäsenmaiden yksimielinen puolto, jonka saaminen ei ole mitenkään itsestään selvää.
Näin ollen jäämme odottamaan ministeriön asettaman työryhmän ratkaisuehdotuksia ja niiden pohjalta mahdollisesti muotoutuvaa uutta kansallista oikeuskäytäntöä. Näin ollen nopeita ratkaisuja ei ole olemassa.
Tästä huolimatta suurpetohavainnoinnin ja SRVA-toiminnan jatkuvuus on ensiarvoisen tärkeää, vaikka niitäkin on koetettu kentällä keppihevosina käyttää nykytilanteen turhauttaessa. Eikä tule unohtaa voimassa olevien suurpetokantojen hoitosuunnitelmien kokonaisvaltaisen toteuttamisen tärkeyttä.
Kirjoittaja on Suomen riistakeskuksen julkisten hallintotehtävien päällikkö
Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta
Kokonaisuuden selventämiseksi on hyvä kiinnittää huomio luontodirektiivin 16 artiklan sisältöön:
16 artikla
1 Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.
A–d alakohdissa tuodaan esiin tavoitellut päämäärät: luonnonvaraisen eläimistön suojeleminen, luontotyyppien säilyttäminen, vahinkojen ehkäiseminen, kansanterveys ja niin edelleen. Niissä kerrotaan selkeät päämäärät poikkeuksille, mutta nämä kohdat eivät koske kannanhoidollista metsästystä, vaan vahinkoperusteisia poikkeuslupia.
Mutta e-alakohdassa ei mainita päämäärää, johon poikkeuksella pyritään. Toistaiseksi KHO on kuitenkin kaikissa päätöksissään todennut, ettei poikkeuslupien myöntämisen perusteet ole täyttäneet e-alakohdan päämäärää. Mikä sellainen hyväksyttävä päämäärä olisi, ei ole vielä selvinnyt.
